Livro: "Contribuições para a Gestão de Pessoas na Administração Pública

A partir do dia 15/03/2013 estará disponível para download no site www.recursoshumanos.sp.gov.br/paprh o e-book "Contribuições para a Gestão de Pessoas na Administração Pública", editado pela Unidade Central de Recursos Humanos no âmbito do Programa de Aperfeiçoamento de Pessoal em Gestão de Pessoas e Recursos Humanos - PAP-RH. O livro reuni artigos de autores que atuam e pesquisam na área pública brasileira. Os temas abordados representam temas discutidos no ano de 2012 no interior do PAP-RH.

Com o livro consolidamos uma política de gestão do conhecimento, traduzindo as ações e reflexões de todo um ano em um produto de acesso livre e público para todos os servidores públicos e cidadãos paulistas.

Especificações Técnicas
ISBN: 978-85-88377-07-3
Idioma: português
Encadernação: Brochura
Edição: 1ª
Ano de Lançamento: 2013
Número de páginas: 345

Por fim, abaixo disponibilizamos a introdução do livro para que possam entender um pouco do cenário a partir do qual este trabalho foi realizado.

Uma palavra dos organizadores

O estado de São Paulo conta com 645 municípios, num território de 248.209,426 km² e população estimada, em 2011, de 41,5 milhões de habitantes. Nesse mesmo ano, o produto interno bruto (PIB) do estado alcançou R$ 1.326 bilhões, equivalendo a um terço do nacional. Essas dimensões se refletem também nos serviços públicos. É necessário um expressivo esforço logístico para o atendimento de 41 milhões de cidadãos. São mais de cinco mil escolas na rede pública estadual, com mais de quatro milhões de crianças atendidas diariamente e dezenas de unidades de saúde com atendimento de baixa, média e alta complexidade, administrando milhares de leitos e atendendo inúmeros pacientes todos os dias, apenas para citar duas entre muitas áreas de atuação da máquina estadual, que demandam um enorme volume de recursos, pessoal, estrutura e competências de gestão.

Para tanto, o Executivo paulista conta atualmente com 24 secretarias de estado e uma procuradoria geral, que formam a administração direta. A administração indireta compõe-se de 25 autarquias (sendo seis especiais e três universidades), 17 fundações e 20 empresas.

A principal despesa não financeira do Estado é a relativa a pessoal, representando 53,3% do total em 2011, um montante 10,3% superior ao do ano anterior (Governo do Estado de São Paulo,2012, p. 5).[1]

A realização da despesa de pessoal em 2011, de acordo com os parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), atingiu 46,68% da Receita Corrente Líquida, considerando-se os três Poderes, situando-se, portanto, abaixo do limite de 60%. O Poder Executivo encontra-se abaixo do teto de 49% e do limite prudencial de 46,55%, apresentando relação de 40,33% em dez/11, ante 39,4% em dez/10. (Ibidem, p. 5)

O estado de São Paulo contava com aproximadamente 1,22 milhão de registros em sua folha de pagamento ao final de 2011, entre servidores ativos (740 mil), inativos e pensionistas, números que apresentam elevação em torno de 2,8% em relação a 2010 (dados referentes apenas ao Poder Executivo). No orçamento global, da ordem de R$ 140 bilhões em 2012, a despesa de pessoal é, de longe, o maior custo.

A folha de pagamento de responsabilidade do tesouro estadual, em 2011, totalizava R$ 49.642 milhões ou R$ 3.819 milhões ao mês, em média. Desse valor, 32% correspondiam à despesa com inativos e pensionistas. O Poder Executivo absorveu 85,1% do dispêndio total e os demais Poderes, que incluem o Judiciário, o Legislativo, além do Ministério Público, absorveram os 14,9% restantes. (Ibidem, p. 5)

O investimento com pessoal do estado de São Paulo supera o orçamento da maior parte dos entes federados. No Poder Executivo, maior parte desse contingente, assim como o maior custo, está concentrada na administração direta, conforme mostrado na Tabela I.1, lembrando que, valendo as mesmas proporções verificadas no total da folha, em torno de 32% dos servidores considerados para o cálculo está entre inativos e pensionistas.

O gasto com pessoal, apesar de atualmente estar equilibrado frente às regras previstas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, segue crescendo.

AJUSTES NECESSÁRIOS

Em 1995, iniciou-se um pesado programa de ajuste fiscal. Até o ano de 2003, as despesas com pessoal ficaram acima ou no limite prudencial previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4/05/2000). Somente em 2004, o estado de São Paulo conseguiu cumprir a meta fiscal e ficar abaixo do referido limite. Um dado relevante a ser observado é que, de 2003 a 2011, a flutuação no número total de servidores não foi significativa. O total, considerando ativos, inativos e pensionistas, cresceu 5% nesse período; se considerarmos apenas os ativos, o aumento é de 2%, o que significa que a maior contribuição para o aumento global foi o crescimento da proporção de inativos e pensionistas, como podemos observar no Gráfico I.1.

Contudo, analisando-se a série histórica das despesas com pessoal no Estado, nota-se que o custo dobrou de valor, passando de 24 bilhões/ano para 49 bilhões/ano (Gráfico I.2). Esse dado não pode ser avaliado fora do contexto, pois tal aumento tem múltiplas facetas e reflete as políticas de valorização dos servidores públicos, com revisões salariais no decorrer da primeira década do século 21.

Apesar de ter dobrado o custo com pessoal, a arrecadação fiscal também cresceu, proporcionando à administração um orçamento mais robusto. Segundo a Lei nº 11.222, de 30/07/2002, que fixou a despesa do estado de São Paulo para 2003, o orçamento daquele ano ficou fixado em R$ 54.618.432.678,00. Portanto, em nove anos, de 2003 para 2011, o orçamento público paulista teve um salto de 159%, o que tem mantido uma margem de segurança significativa no que se refere ao custo com pessoal frente à despesa total do Estado (Gráfico I.2). O crescimento do gasto de pessoal não comprometeu a saúde orçamentária estadual, que se encontra em equilíbrio.

Ainda assim, a décima revisão do PAF, documento do qual retiramos grande parte dos números apresentados — o qual é parte integrante de contrato de confissão e refinanciamento da dívida paulista com a União a exemplo dos que são assinados com muitos outros estados da federação —, traz, no parágrafo 33, diversos compromissos de controle, redução e aprimoramento da gestão dos gastos com pessoal. São compromissos de grande abrangência, talvez até maior do que se esperaria em um documento dessa natureza, valendo a pena destacar alguns como condicionantes importantes em qualquer tentativa de análise e proposição de políticas de gestão de pessoas:

33. O Estado deverá adotar ações voltadas à gestão

das despesas com pessoal do Poder Executivo, a

saber:

1) Sistema Previdenciário:

1.1 - Regime Próprio:

I – aprimorar os instrumentos geradores de informações gerenciais relativos aos reflexos previdenciários de decisões inerentes à política de recursos humanos do Estado que venham a ser implantadas.

[...]

3) Buscar maior eficiência das organizações públicas, melhorando o nível de despesa com pessoal, que no campo da gestão de recursos humanos compreende:

I - planejamento da força de trabalho, compatibilizando os quadros de pessoal às estruturas organizacionais;

II - reestruturação das classes e carreiras com características abrangentes e generalistas, inclusive com amplitude que se alcance o final em no mínimo 25 anos, e ascensão funcional por mérito e por competências;

III - ampliação da sistemática de remuneração do Poder Executivo voltada à gestão de resultados;

IV - evisão da legislação que rege vantagens pecuniárias específicas e que sejam incompatíveis com as normas com as normas constitucionais, com o mercado de trabalho e/ou com a LRF, a exemplo do adicional de insalubridade e do adicional noturno;

V - extinção de cargos e funções-atividades vagos e/ou considerados não adequados às novas funções do Estado;

VI - implantar ferramenta que possibilite a consolidação das leis que regem o servidor público estadual, com vistas à edição do novo estatuto do servidor público estadual;

VII - expansão do processo de certificação ocupacional, por meio de avaliação e desenvolvimento dos conhecimentos e habilidades básicas, inerentes ao exercício de cargos em comissão e funções ou empregos em confiança, no âmbito da administração direta e autárquica;

VIII - diminuição dos custos com o absenteísmo por meio de medidas de ordem legal, sobre as ações de saúde e de gestão, inclusive no que se refere às perícias médicas, por abranger o ingresso e os afastamentos de servidores, além da concessão de vantagem a título de insalubridade;

IX - implementação de avaliações por competências adquiridas, para fins de progressão funcional para as classes da área meio (LC n. 1080/08), no âmbito da administração direta e autárquica;

X - implementação dos concursos de promoção e progressão para as classes da área saúde (LC 1.157/11), no âmbito da administração direta e autárquica.

4) Outras medidas de natureza permanente e periódica pré-fixada ou de acordo com a necessidade com o objetivo de contenção das despesas com pessoal:

I - revisão de pagamentos de complementações de aposentadorias concedidas nos termos da Lei 4.819/58

II - recadastramento dos inativos e pensionistas via rede bancária oficial, com auditoria da situação cadastral, via amostragem, inclusive por meio de visitação ao beneficiário;

III - realização de auditorias externas nas folhas de pagamento dos servidores ativos, inativos e pensionistas;

IV - recadastramento anual dos servidores ativos.

5) Implantação de um sistema único de informação aplicável à área de recursos humanos, inclusive com integração e/ou geração de folhas de pagamento, visando, além da racionalidade das atividades, um melhor controle sobre a despesa com pessoal. (Governo do Estado de São Paulo, 2012, pp.9-11)

Ajustes, controle permanente e aprimoramento dos gastos são medidas sempre necessárias e merecem ser elaboradas e acompanhadas com um enfoque estratégico, sob o risco de a máquina ser obrigada a conviver com cortes lineares no futuro, como já se viu várias vezes no passado. No entanto, a questão que importa é se podemos afirmar que a eficiência dos serviços públicos cresceu proporcionalmente ao aumento do custo de pessoal e do orçamento.

Assim, este é um excelente momento para ações planejadas na área de recursos humanos, até porque o custo com pessoal continua a crescer, e a perspectiva é de que essa curva apenas se acentue. Além disso, permanece uma série de questões críticas a serem consideradas para o aprimoramento da gestão de pessoas no setor público do estado de São Paulo:

• A despesa com pessoal, como maior item isolado do orçamento estadual (41% da receita), demanda atenção compatível com a dimensão, complexidade e relevância do assunto. Rigidez de regimes de trabalho e inadequações na legislação de pessoal dificultam uma gestão eficiente e moderna de recursos humanos. O perfil da força de trabalho, em termos quantitativos, qualitativos e de alocação, também é inadequado aos novos papéis que a sociedade espera do Estado, demandando providências para a sua adequação.
• Rigidez na descrição dos postos de trabalho, com carreiras baseadas em formação profissional e não em competências e em atividades a serem desempenhadas.
• Ausência de critérios adequados para a formação das lideranças médias da administração pública, o que faz que técnicos assumam funções de liderança sem possuir o perfil adequado. Desse modo, cria-se um abismo entre as políticas de recursos humanos e a sua efetivação na prática da gestão de equipes.
• Dificuldade de equilibrar critérios técnicos e políticos na escolha de dirigentes em diversos níveis da administração pública.
• A vasta legislação que determina a gestão de recursos humanos, adicionado a interpretações do judiciário e dos órgãos de controle geradores de súmulas, acórdãos e enunciados, tem elevado a judicialização das questões, reduzindo as possibilidades da liderança transformadora.
• Fragmentação e complexidade da legislação sobre gestão de recursos humanos, dificultando o entendimento mais amplo por todos.

Pelo exposto, há necessidade de planejamento sistêmico multitemporal com os seguintes propósitos:

• Melhorar a qualidade do gasto público com pessoal.
• Adequar o perfil da força de trabalho aos novos desafios.
• Formar e qualificar os profissionais.
• Empoderar, responsabilizar e motivar os funcionários.
• Difundir os valores de mérito e desempenho.
• Fortalecer as lideranças públicas.

A CONTRIBUIÇÃO DESTE TRABALHO

Soluções pontuais e imediatistas, adotadas ao longo de décadas, transformaram as políticas de recursos humanos no setor público em uma colcha de retalhos desarmônica e “engessada”, na qual se acumulam distorções em todos sentidos, quer olhemos os níveis, as funções ou os setores do governo — desde as camadas estratégicas até as operacionais, desde o recrutamento até a aposentadoria, em todos os campos em que atua. Nesse sentido, qualquer análise isolada de um cargo ou carreira, bem como as tentativas de aprimoramento das funções do RH, como a realização de concursos públicos, treinamentos, avaliações de desempenho, entre outras, tendem a fracassar e a padecer do mesmo mal.

Novas soluções, com mais criatividade e inovação — esta última, palavra tão repetida que está sendo esvaziada de sentido tanto no setor público quanto no privado — são urgentes. E tais soluções só podem ser efetivadas com a melhor compreensão dos problemas, seus contextos e componentes e da interdependência entre as possíveis soluções.

Nesse contexto, deve-se necessariamente pensar em soluções que partam de enfoque sistêmico, como apresentamos no Capítulo 1. Na sequência, o Capítulo 2 aprofunda as possibilidades da adoção de abordagens mais sistêmicas na prática, ao discutir a gestão de pessoas articulada por meio de competências. Mas deve-se evitar tanto o tecnicismo como a inocência. As mudanças na gestão pública não envolvem apenas questões técnicas e administrativas, mas também conflitos, conforme discutido no Capítulo 5, que aborda as relações de trabalho no setor público.

Introduzir mudanças na administração pública representa sempre ir de encontro a interesses estabelecidos, num contexto com múltiplos atores e posições divergentes, ou seja, os processos de mudança são sempre sócio-técnico-políticos. Cada grupo visualizará o “sistema” e seus componentes conforme suas posições e interesses. Ignorar esse aspecto da natureza da administração pública e supervalorizar soluções simplistas é meio caminho para a frustração. Além disso, mesmo quando todos querem resolver os problemas com posturas amplas e construtivas, há uma armadilha adicional: o próprio cérebro humano — uma máquina geradora de equívocos, imprecisões e generalizações indevidas. Pior, não percebemos claramente nossas próprias limitações e somos atraídos por conclusões que nos confortem e satisfaçam nossas necessidades.

É comum na área pública a existência de princípios e leis relevantes que marcam o sentido dos trabalhos nas diversas áreas da administração. A Lei nº 8.666, de 21/06/1993 representa um marco para a área de licitações. O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 direciona a gestão de pessoas, estabelecendo, por exemplo, a obrigatoriedade do concurso público. Todos sabem, no entanto, que apesar de sua abrangência e alto grau de detalhe com que consegue tratar as licitações públicas, a Lei nº 8.666, de 21/06/1993 não apresenta e nem propõe um sistema integrado de gestão de suprimentos. Também os concursos públicos, essenciais e bem-vindos, não significam uma política de recursos humanos, apenas parte: recrutamento e seleção. Um concurso público, isolado das estratégias organizacionais e das demais dimensões da gestão de pessoas, não trará grandes contribuições, mesmo se executado perfeitamente dentro da lei. Um concurso bem cuidado, livre da cobrança restrita ao conhecimento acadêmico, perderá força se os novos funcionários não forem bem integrados, orientados, treinados, remunerados e motivados. Não basta cuidar bem de uma parte. Na administração, o que importa é o todo.

Na mesma linha de raciocínio, a necessidade de compreensão mais ampla, o Capítulo 3 mostra que uma das causas mais frequentes de insucesso dos programas de desenvolvimento e treinamento gerencial é a dificuldade prática encontrada pelos gestores para aplicarem os conceitos e técnicas absorvidos. O indivíduo é temporariamente exposto a novas possibilidades de aproveitamento de seu potencial, são sugeridas novas atividades para enriquecer seu cargo, novas utilizações dos sistemas de informações, novos métodos de recompensas, e assim por diante. Contudo, ao retornar ao seu posto de trabalho, o profissional percebe que poucas das condições necessárias à aplicação de suas novas ideias existem. A autonomia no cargo é a mesma de antes, e ele não pode alterar os estímulos a seus subordinados. Os sistemas de apoio não estão preparados para fornecerem as informações que solicita na forma e tempo necessários. Enfim, profissional aumentou seu potencial de desempenho, mas a organização não soube como acompanhá-lo, seja institucionalmente, seja tecnologicamente.

Um programa de desenvolvimento abrangente deve combinar a melhoria do desempenho individual dos participantes com o incremento do seu desempenho conjunto, gerando o progresso do trabalho em grupo e do próprio processo de gestão da organização. Esse programa deve procurar a articulação de medidas que considerem as aspirações e os anseios dos gestores e demais profissionais e os meios e recursos disponibilizados pela administração. Porém, não basta ter conceitos e articulações sem mensurações que viabilizem medidas operacionais. Isso fica claro no Capítulo 4, que apresenta os estilos comportamentais dos profissionais de gestão de pessoas e, consequentemente, o potencial contributivo e as dificuldades para os avanços pretendidos.

Como estabelecer uma política de recursos humanos sem clareza das perspectivas de evolução das estruturas do Estado? Mais gente na administração direta ou mais na indireta? Mais organizações sociais e mais terceirização? Quais os impactos das Parcerias Público-Privadas? Ou é melhor privatizar de vez certas atividades? Em todos os casos, como repensar os cargos? Quais carreiras permanecem e devem ser fortalecidas? Quais competências devem ser adicionadas e desenvolvidas? Essas perguntas raramente são respondidas com clareza, e quando o são, não bastam. Há um descompasso entre regime jurídico e necessidade de atuação do Estado que envolve não apenas modificações da estrutura institucional do próprio poder público como transformações nas formas de interação com outros atores sociais, conforme apresentado no Capítulo 6. Instabilidades jurídicas, fragilidades conceituais e posições ideológicas dificultam a evolução da gestão de pessoas.

O atraso dos marcos regulatórios e o decorrente campo movediço que sustenta mal as políticas de RH ficam patentes nas análises do Capítulo 7, que trata do tema da terceirização. Aplicação abusiva da legislação referente à administração direta, de forma analógica, à administração indireta, além da publicação de súmulas e acórdãos baseados em conceitos vagos e imprecisos, como atividade fim vs. atividade meio, cujas fronteiras são praticamente impossíveis de estabelecer na prática, são exemplares. Muito do que se publica nesse regramento infralegal é forma desprovida de conteúdo e corporativismo mal disfarçado por práticas legislativas muitas vezes lamentáveis.

O livro como um todo, e particularmente o Capítulo 8, procura demonstrar que o modelo burocrático tradicional é insuficiente como referência única da administração pública. A mensuração de desempenho tem papel central para validar as mudanças desejadas. A organização pública deve ser vista como feixe de contratos, tanto verticais como horizontais, superando a primazia dos primeiros, cristalizadores da hierarquia e centralização excessivas.

O Capítulo 9 prossegue na temática da avaliação de desempenho aplicada à remuneração variável. As discussões desse capítulo demonstram que o otimismo dos gestores não encontra fundamento na teoria e que aplicações açodadas e irrefletidas geram mais problemas do que avanços. A questão central é: quais são as práticas que terão mais chances de conduzir um sistema de remuneração variável a gerar bons resultados no serviço público brasileiro?

Na gestão pública atual, dominada pela formalidade, com densa legislação sobre os processos de trabalho, há espaço para a diversidade e inovação? Os discursos e a maior parte das publicações concentradas nos grandes determinantes da gestão de pessoas no setor público apontam que não. Por um lado, cargos criados por lei, concurso público, estabilidade e isonomia surgiram para proteger os funcionários dos abusos políticos. Por outro lado, regramentos rígidos coíbem as iniciativas e posturas empreendedoras, que necessariamente envolvem riscos. É possível avançar em meio a tal contexto institucional? Saindo das especulações generalizadoras e estudando casos reais como o do Instituto da Criança (ICr), apresentado no Capítulo 10, nota-se que a inovação tem espaço e é viável no serviço público, mesmo dentro dos marcos legais vigentes. Há variações possíveis, as quais, no entanto, na falta de esforços de observação e análise, correm o risco de não serem devidamente percebidas e valorizadas. O estudo de caso apresentado naquele capítulo destaca um fator que faz diferença para a gestão de pessoas no ICr: a liderança.

PALAVRA FINAL

Temos a convicção de ter coordenado a elaboração de uma obra verdadeiramente útil para a administração dos recursos humanos do estado de São Paulo e do Brasil, uma vez que identificamos pontos críticos, soluções e focos de atenção e reflexão que não podem ser desconsiderados, a saber:

• A plena utilização do enfoque sistêmico, pois é impossível gestão de pessoas fora de um contexto, desvinculada da organização e de suas funções, estratégias e perspectivas.
• A adoção de conceitos integradores como “competências”, que alavancam e dão sentido às mudanças.
• O aprimoramento e intensificação da avaliação de resultados para julgar a qualidade das políticas públicas e de sua implantação.
• A adoção de um modelo abrangente que articule indivíduos e condições de trabalho a fim de elevar a efetividade dos programas de formação.
• A utilização de modelos, pesquisas, quantificações que permitam a operacionalização das ideias e proposições genéricas.
• A consideração da complexidade dos processos de mudança na área pública, sempre sócio-técnico-políticos e plenos de conflitos legítimos numa sociedade democrática.
• A permanente luta para defender o interesse público como valor compartilhado que respeite e supere pontos de vista aparentemente divergentes.

Ao concluir a organização deste trabalho, temos certeza que o leitor atento encontrará muitas informações práticas para o aprimoramento da gestão de pessoas no setor público, mas, muito além de receitas “do que fazer” e “como fazer”, o leitor encontrará neste livro contribuições para pensar a gestão de pessoas na administração pública.

Boa leitura!

Hélio Janny Teixeira

Ivani Maria Bassotti

Thiago Souza Santos