Um modelo ultrapassado

por Hamilton Coimbra Carvalho*

Em diagnóstico publicado em 2012, o governo britânico constatou que seu serviço público é focado em meios e não em resultados e que sua cultura tende a ser burocrática, hierárquica e resistente à mudança. Na administração pública, prosseguia o relatório, há poucos incentivos para que os servidores busquem melhorias e inovações e aqueles que o fazem colocam sua carreira em risco. Assim, o caminho natural para os servidores é a acomodação ao status quo.

Em contatos esporádicos com funcionários de governos de outros países nos últimos anos percebo um diagnóstico similar: a burocracia que orienta o funcionamento dos governos asfixia a iniciativa, a inovação, a motivação, e por consequência, o desenvolvimento do capital humano nela empregado. O resultado disso é que a geração de valor para a sociedade tende a ficar, em diversos graus (dependendo do país e do órgão), aquém do seu potencial. Exceções existem e tipicamente estão inseridas em raras culturas que conseguem combinar a eficiência com o igualitarismo (países nórdicos vêm à cabeça - são países com alta qualidade de vida e que tem um alto escore na dimensão cultural que Geert Hofstede chama de "feminilidade" - basicamente, preocupação social com os outros). Voltando ao assunto, a reflexão que venho fazendo nos últimos anos me ajuda a fazer a seguinte proposição: 

O sistema burocrático tradicional, de inspiração weberiana e focada em cargos, linhas de comando e estruturas hierárquicas (no conceito tradicional, não importa quem são as pessoas que ocupem os cargos), é, por si só, prejudicial ao alcance pleno dos objetivos dos órgãos governamentais. 

Um contra-argumento importante que precisa ser considerado em face dessa proposição é o de que talvez esse sistema seja o menos imperfeito de todos os sistemas possíveis. Mas não vou tratar dele hoje.

Outra proposição que eu faço é a seguinte:

No Brasil (e em países latinos que tenham um perfil cultural similar) o sistema burocrático tende a ser mais disfuncional. 

Que perfil cultural é esse? Basicamente duas das dimensões de Hofstede vêm ao caso: intolerância à incerteza e distância do poder. Quando a primeira é baixa, a tendência é a produção em excesso de normas: como não se consegue conviver com a incerteza e a ambiguidade, tudo - absolutamente tudo - precisa ser regulado por normas estatais (exemplos banais: obrigar comerciantes a exibir o código de defesa do consumidor; a lei aprovada esta semana na cidade de São Paulo prevendo multa para proprietários de veículos que deixam o som no último volume). Com isso temos avalanches de normas que, muitas vezes, desaguam no descrédito e no não-cumprimento – gerando, por sua vez, a necessidade de novas normas. No caso da dimensão cultural "distância do poder" com alto escore (como no Brasil), relações hierárquicas são muito valorizadas e não podem ser quebradas: "manda quem pode, obedece quem tem juízo". 

Como consequência de um sistema de organização do governo (burocracia weberiana) que tende a levar a arquiteturas e culturas organizacionais rígidas, com efeitos negativos potencializados pela expansão irrefreada de normas (inclusive intraorganizacionais) e por relações de poder autoritárias, não é surpresa que tenhamos organizações públicas que: (1) geram baixo valor ao cidadão (exemplos gritantes: sistemas públicos de saúde e educação no Brasil), (2) tem fortíssimo "sistema imunológico" contra a mudança e a inovação e que (3) sejam fábricas de desmotivação em série. 

Além disso, a realidade com que qualquer organização se depara, interna e externamente, é uma realidade multifacetada, que exige do gestor uma preparação para superar a natural tendência humana a buscar e aceitar soluções fáceis e prontas (frequentemente ruins). Toda organização lida com diversos paradoxos. Deixando de lado a tentação de discorrer sobre alguns deles, ressalto que o enfrentamento desses paradoxos requer a superação de tendências individuais automáticas e incrustadas (como o dogmatismo). Esse é um perfil que se exige cada vez mais dos gestores e líderes: a aceitação e a gestão de situações ambíguas, que carregam frequentemente pontos de vista contraditórios. Enfrentar os paradoxos organizacionais envolve ainda o desenvolvimento de determinadas competências organizacionais, como a tolerância ao risco (há caminhos conhecidos para isso, como os comitês de risco para o desenvolvimento de inovações). Mas tanto as competências individuais quanto as organizacionais desejáveis tendem a ser sufocadas em uma cultura como a brasileira, com baixíssima tolerância à ambiguidade e relações de poder muito assimétricas. 

Eu não tenho solução pronta para superar esses problemas (e desconfio de quem proclame ter - estamos lidando tipicamente com um problema hipercomplexo - um "wicked problem", para usar um termo da moda). Eu acho que as soluções terão de ser construídas em conjunto com os profissionais das organizações públicas, a partir de determinadas premissas, e testadas sob uma abordagem de gerenciamento por descobertas (conceito de Gary Klein): introduzidas aos poucos, em um processo de contínua experimentação e aprendizagem, sem saber exatamente aonde se vai chegar, mas sabendo exatamente qual a direção (parece contraditório?).  

Dando a minha contribuição, acredito que o caminho é a flexibilização do modelo burocrático, buscando-se arquitetura organizacionais focadas na busca de resultados claros e organizadas em torno do eixo propósito-princípios-pessoas. Há limites claros, como os princípios do direito administrativo, mas eu acredito que é possível a existência de modelos de atuação que possibilitem, dentro desses limites, que os profissionais se dediquem de coração à busca dos objetivos da organização a que pertencem.  

Um dos requisitos essenciais dessa busca é a definição de boas métricas de impacto. Como saber, no serviço público, se a missão da organização tem sido cumprida? Frequentemente as métricas inexistem ou são ruins. Métricas de impacto tendem a ser imperfeitas e complexas (como medir a qualidade de um sistema educacional?), mas sua utilização é necessária para superar a armadilha das métricas de produto (focadas em atividades e meios). 

Outro requisito essencial é a superação de modelos mentais ultrapassados, algo que acarreta muito desconforto. Um desses modelos é o que considera os profissionais como “recursos” humanos, pressupondo uma massa homogênea que precisa ser comandada e controlada ao extremo. 

Para finalizar, deixo essa excelente indicação de leitura, que trata das mais modernas tendências de redesenho do trabalho, propondo alguns caminhos interessantes para qualquer organização, pública ou privada. Recomendo a todos.

http://cdn.dupress.com/wp-content/uploads/2013/06/DUP345_Workplace-Redesign_vFINAL-6.3.pdf

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* Hamilton Coimbra Carvalho, Mestre em Administração pela USP e Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo.